IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza:
1) sul ricorso n. 1872/85, proposto da Castrogiovanni Domenica,
Patti Angelo, soc. Patti Angelo e Giunta Giuseppe, in persona dei due
soci e legali rappresentanti, tutti rappresentati e difesi - per
procura rilascita in calce all'atto introduttivo - dagli avvocati
Nicola Seminara e Maurizio Solari, e domiciliati elettivamente presso
lo studio del primo, in Catania, corso delle Province n. 203, contro
la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Enna
in persona del suo presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dal
prof. avv. Salvatore Sambataro e dall'avv. Salvatore Mazza, presso lo
studio del quale e' elettivamente domiciliata in catania, via Napoli
n. 51, e nei confronti della cooperativa agricola "Valle del
Dittaino" con sede in Assoro (Enna), in persona del legale
rappresentante, rappresentata e difesa dal prof. avv. Michele Ali',
presso lo studio del quale e' elettivamente domiciliata in Catania,
via Crociferi n. 60, per l'annullamento della delibera n. 85 del 29
aprile 1985 con cui la cooperativa "Valle del Dittaino" e' stata
autorizzata dalla Giunta camerale ad impiantare un panificio
industriale con una potenzialita' giornaliera di q.li 180 di pane
nell'area di sviluppo industriale di Dittaino;
2) sul ricorso n. 1873/85, proposto da Campisi Luigi, in proprio
ed in qualita' di presidente e legale rappresentante
dell'associazione provinciale panificatori di Enna, rappresentato e
difeso dagli avvocati Maurizio Salari e Nicola Seminara,
elettivamente domiciliato in Catania, corso delle province n. 203,
presso lo studio di quest'ultimo, contro la Camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura di Enna come sopra rappresentata
e difesa, e nei confronti della coperativa agricola "Valle del
Dittaino", come sopra rappresentata e difesa, per l'annullamento
della delibera n. 85 del 29 aprile 1985 emessa dalla giunta camerale
sopra richiamata, avversata anche con il precedente ricorso;
3) sul ricorso n. 2604/1985, proposto, congiuntamente dai
medesimi soggetti che hanno assunto la qualita' di ricorrenti nelle
due precedenti impugnative, vale a dire: Castrogiovanni Domenica,
Patti Angelo, s.d.f. soc. Patti Angelo e Giunta Giuseppe, Campisi
Luigi, come sopra rappresentati, difesi e domiciliati, contro la Cam-
era di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Enna,
rappresentata e difesa come sopra indicata, e nei confronti della
copperativa agricola "Valle del Dittaino", come sopra rappresentata e
difesa nonche' nei confronti di Tusa Antonino n.q., non costituito in
giudizio, per l'annullamento della licenza di panificazione
rilasciata dalla C.C.I.A.A. di Enna (n. 210 del 9 settembre 1985)
alla controinteressata cooperativa agricola "Valle del Dittaino" per
l'esercizio della panificazione nel nuovo impianto sito nell'area di
sviluppo industriale di Dittaino, della potenzialita' di q.li 180
nelle 24 ore;
Visti i ricorsi con i relativi allegati e richiamata la sentenza
n. 345/87 coevamente adottata dal collegio, con la quale tra l'altro
i ricorsi medesimi sono stati riuniti;
Viste le comparse di costituzione della Camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura di Enna, nonche' della
cooperativa agricola "Valle del Dittaino";
Visto l'atto di intervento adesivo ad adjuvandum depositato dalla
Federazione italiana panificatori-pasticcieri, in persona del
presidente e legale rappresentante, con il patrocinio degli avvocati
Nicola Seminara e Maurizio Salari;
Vista l'ordinanza di questa sezione n. 25/87, di rinvio alla Corte
costituzionale della questione di costituzionalita' dell'art. 2 della
legge n. 1002/1956;
Vista la sentenza della Corte costituzionale n. 960/1988
dichiarativa dell'inammissibilita' della questione solevata;
Viste le memorie e i documenti prodotti dalle parti a sostegno
delle rispettive difese, anche in sede di riassunzione del giudizio;
Visti gli atti tutti delle cause;
Designato relatore per la pubblica udienza del 13 luglio 1990 il
referendario dott. Carlo Taglienti;
Uditi, gli avvocati Nicola Seminara e Maurizio Salari per i
ricorrenti, l'avv. Salvatore Mazza per l'amministrazione intimata e
l'avv. Michele Ali' per la cooperativa agricola controinteressata;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
Riunitasi piu' volte, per esprimere il suo parere, fra l'altro,
anche in merito alla richiesta autorizzazione di impianto di un nuovo
panificio inoltrata ai primi del 1985 da parte della cooperativa
agricola "Valle del Dittaino", l'apposita commissione camerale - di
cui alla legge 31 luglio 1956, n. 1002 - a seguito delle discordi
opinioni espresse dai vari componenti rimetteva sostanzialmente la
valutazione in proposito alla giunta camerale della C.C.I.A.A. di
Enna.
Quest'ultima deliberava, in data 29 aprile 1985, di autorizzare
l'impianto di detto panificio, avente una potenzialitaa' giornaliera
di q.li 180 di pane.
Avverso tale delibera insorgono con il ricorso n. 1872/85 i
soggetti sopra richiamati, che adducono le segunti censure:
1) violazione dell'art. 2 della legge 31 luglio 1956, n. 1002;
eccesso di potenza per violazione di circolari e per carenza di
motivazione.
Sostiene la rispettiva difesa che la giunta camerale, ascoltato il
parere della commissione consultiva ex art. 2 della legge n.
1002/1956, concede l'autorizzazione dopo aver valutato i seguenti tre
elementi:
densita' di panifici esistenti (con riferimento alla
potenzialita' produttiva degli impianti gia' autorizzati);
volume della produzione (c.d. fabbisogno della popolazione);
localita' di ubicazione.
Soggiunge detta difesa che la potenzialita' produttiva deve essere
valutata considerando il numero degli abitanti della localita',
tenendo presente il consumo giornaliero pro capite che, nelle piu'
recenti indagini Istat, ammonta a gr 200 circa. Ora, contando il
Comune di Assoro 5226 abitanti, ed essendo la potenzialita' dei
panifici esitenti di q.li 72, assolutamente sproporzionata e' la
produzione autorizzata di 180 quintali di pane.
La C.C.I.A.A., in sostanza, non avendo valutato la (gia'
eccedente) capacita' produttiva nel comune ove ha sede il nuovo
impianto, ha disapplicato la legge n. 1002/1/956, come si desume da
copiosa giurisprudenza.
La palese illegittimita' dell'atto sid esume anche dal suo
contrasto con la circolare n. 404 in data 22 ottobre 1970 del
Ministero dell'industria.
In presenza della potenzialita' produttiva esistente, non si
sarebbe dovuto adottare l'impugnato provvedimento;
2) eccesso di potere per sviamento di potere.
Con quest'ultimo - afferma difesa attorea - si e' perseguito un
fine diverso da quello voluto dalla legge n. 1002/1956, la quale,
oltre a tutelare l'interesse generale, indirettamente salvaguarda
anche gli interessi dei produttori esistenti, i quali potrebbero
ricevere un danno dalla concorrenza di nuovi esercenti (cita
giurisprudenza). Sempre rifacendosi a pronunce giurisprudenziali, i
ricorrenti affermano che nelle legge deve ravvisarsi l'esigenza di un
(tendenziale) equilibrio fra domanda e oferta di pane (articolo
ancora tanto peculiare nel nostro Paese).
La C.C.I.A.A. di Enna, ha, invece, introdotto considerazioni
fuorvianti laddove ha richiamato un documento delle organizzazioni
sindacali favorevole all'installazione del panificio, e laddove si
rifa' a un parere legale da essa richiesto;
3) eccesso di potere per manifesta illogicita' e difetto di
motivazione.
La quantita' di produzione di pane autorizzata potrebbe soddisfare
il fabbisogno di una popolazione enormemente superiore a quella del
comune di Assoro, e nemmeno ipotizzando un (non espresso) ampliamento
delle valutazioni all'intera provincia di Enna (dove gia' esiste
un'eccedenza di produzione) si raggiungerebbe l'equilibrio fra
popolazione e capacita' produttiva (a fronte di una popolazione di
190.000 abitanti, risulta gia' esistente una potenzialita' produttiva
di 700 q.li, e un consumo complessivo di 500 quintali).
Con il ricorso n. 1873/85 il sig. Campisi Luigi, presidente
dell'Associazione provinciale panificatori di Enna, e panificatore a
sua volta, nel riproporre i medesimi motivi su cui e' basata la
precedente impugnativa (con svolgimento di ulteriori argomenti)
afferma che interesse dell'Associazione panificatori alla controvesia
de qua sorge dalla lesione degli interessi di tutte le aziende di
panificazione esistenti nella provincia (in numero di 118, con una
potenzialita' produttiva di 2.085 quintali nelle 24 ore e di oltre
700 nelle 8 ore), provocata dal provvedimento autorizzativo nei
confronti della controinteressata cooperativa.
Questo, infatti, crea un'evidente sproporzione fra capacita'
produttiva e fabbisogno della popolazione, e l'eccesso di concorrenza
derivante potra' provocare l'eliminazione delle imprese piu' piccole.
Nel costituirsi in giudizio, in relazione ai primi due gravami,
per la C.C.I.A.A. resistente, la rispettiva difesa eccepisce
l'inammissibilita' del ricorso nei riguardi di un atto che si assume
essere endoprocedimentale, con funzione preparatoria del
provvedimento definitivo che non e' stato ancora adottato. nel
merito, la stessa difesa rileva che il pane prodotto e' destinato ai
mercati del Nord, per contrastarvi la produzione di pane di carente
qualita' con quello ottenuto con farina di grano duro (di produzione
propria, e che dunque e' fuori luogo il riferimento alla "localita'".
Nella comparsa di costituzione relativa al terzo ricorso (n.
2604/8z5), la stessa difesa eccepisce che l'iniziativa industriale
della cooperativa "Valle del Dittaino" ha ricevuto sostegno e
(rilevanti) finanziamenti dalla CEE, dal Ministero dell'agricoltura e
dall'assessorato regionale agricoltura e foreste (il finanziamento e'
di L. 1.250.000.000 dalla CEE e L. 2.800.000.000 dal Ministero). Un
cosi' rilevante impegno postula che la sussistenza dei requisiti di
legge si a previamente accertata ad opera di tali organi, nel quadro
di una evoluzione normativa in linea con l'attuale sensibilita' verso
i fenomeni di integrazione fra i processi di produzione e
trasformazione dei beni agricoli.
La considerazione di siffatti profili di interesse pubblico sul
piano processuale pone l'esigenza, a parere di detta difesa,
dell'integrazione del contraddittorio nei riguardi di tali enti.
Soggiunge la difesa della camera di commercio, I.A.A. che non puo'
l'atto impugnato produrre lesione di interessi dei ricorrenti fino a
che non si dimostri che l'autorizzazione riguarda gli stessi
prodotti, cio' che invece deve escludersi, trattandosi in un caso di
normale panificazione, nell'altro di "pane prodotto esclusivamente
con semolato rimacinato a lievitazione naturale acida" (eccezioni
ribadite con successive memorie).
Nell'atto di intervento adesivo ad adiuvandum spiegato per la
Federazione italiana panificatori in relazione al giudizio instaurato
da Campisi Luigi (n. 1873/85), la difesa dell'interveniente
sottolinea che sussiste interesse per tutti i panificatori nazionali,
stante l'intento dichiarato della cooperativa di vendere il pane
prodotto sull'intero mercato nazionale. Sostiene la difesa
dell'interveniente che da sempre la produzione di pane e' stata
attivita' di primaria importanza nell'economia italiana, e cio'
spiega l'emanazione di una normativa particolare in proposito (legge
n. 1002/1956) che, fra l'altro, si propone la salvaguardia, oltre che
dell'interesse collettivo, di quello dei produttori, consentendo il
rilascio di nuove concessioni solo quando lo consenta la capacita'
produttiva esistente.
Aggiunge l'interventore che, mentre la rigida normativa costituita
dalla legge n. 1002/1956 segui' come necessario rimedio a un periodo
di grande eccesso di licenze di panificazione (e crollo nei consumi)
seguita all'abrogazione della pregressa normativa (legge 9 gennaio
1939, n. 143) da parte della legge 7 novembre 1949, n. 857, ancora
oggi la situazione non e' mutata.
Dal canto suo la difesa della cooperativa "Valle del Dittaino"
chiede la riunione di tutti i ricorsi e dell'atto di intervento di
cui sopra, indi, ponendo in rilievo il flusso imponente dei
finanziamenti da parte di organi comunitari, nazionali e regionali,
evidenzia la portata nazionale e comunitaria dell'iniziativa, e il
fatto che la C.C.I.A.A. di Enna e' stata interessata solo a
conclusione del complesso iter.
La difesa della controinteressata cooperativa prosegue
sottolineando la natura industriale della sua attivita', nonche' la
dimensione nazionale e addirittura comunitaria del mercato in cui
intende collocare i suoi prodotti. Da cio' consegue l'irrilevanza del
riferimento alla localita', sicche' l'art. 2 della legge n. 1002/1956
non ricomprende la fattispecie in esame, ovvero le relative
disposizioni vanno interpretate in senso evolutivo, nel senso di
consentire alla C.C.I.A.A. una valutazione rapportata ai piu' ampi
sbocchi previsti per la produzione.
In via subordinata (ove non si accedesse a una consimile
interpretazione evolutiva), detta difesa solleva eccezione di
incostituzionalita' del ripetuto art. 2 della legge n. 1002/1956 per
contrasto con gli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione, sotto il
profilo della violazione dei principi della ragionevolezza, della
liberta' di iniziativa economica e del buon andamento della pubblica
amministrazione.
Nella successiva memoria depositata in data 12 febbraio 1987, la
medesima difesa, richiamato l'art. 11 della stessa legge 1002/1956,
profila la tesi che esisterebbero due categorie di panifici, l'una in
cui rientrerebbero quelli che destinano la produzione esclusivamente
nella localita' ove hanno sede (soggetta ai limiti di cui all'art.
2), e l'altra comprendente i panifici che destinano altrove la
propria produzione (che sfugirebbe al cennato regime autorizzatorio).
In caso contrario, non si sfugge alla (gia' sollevata) censura di
incostituzionalita'.
Avversano detta eccezione di incostituzionalita' con varieta' di
argomentazioni sia la difesa dei ricorrenti e dell'interventore (che
obietta anche alle altre eccezioni sollevate dalle contrapposte
difese, nelle memorie successivamente depositate), sia la difesa
della convenuta C.C.I.A.A., la quale - nella memoria depositata il 13
febbraio 1987 - propugna un criterio ermeneutico suscettibile di
evitare la proposta eccezione, valorizzando l'elemento
dell'"opportunita'" contenuto nell'art. 2 in discussione, e
richiamando il principio della completezza dell'ordinamento
giuridico.
Alla pubblica udienza del 24 febbraio 1987 le cause sono passate,
dopo ampia discussione, in decisione.
Con l'ordinanza n. 25/1987 questa sezione ha sollevato questione
di illegittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge n. 1002/1956
per contrasto con gli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione.
La Corte costituzionale, con sentenza n. 960/1988, ha dichiarato
inammissibile la questione in quanto nell'ordinanza di remissione si
sarebbe data una lettura antinomica della disposizione impugnata,
tale da rendere ancipite l'ordinanza stessa e quindi irrisolvibile la
duplicita' del giudizio.
Riassunto il giudizio, le parti hanno ribadito le tesi gia'
esposte, ivi inclusa la questione di costituzionalita' gia'
sollevata.
Alla pubblica udienza del 13 luglio 1990, dopo ampia discussione,
le cause sono nuovamente passate in decisione.
D I R I T T O
1. - La questione oggetto dei ricorsi indicati in epigrafe e'
costituita dall'avvenuta concessione da parte della C.C.I.A.A. di
Enna della autorizzazione di cui all'art. 2 della legge n. 1002/1956
alla cooperativa agricola "Valle del Dittaino" per l'impianto di
panificio in comune di Assoro.
I ricorrenti assumono violato il disposto del citato art. 2 il
quale consenta l'insediamento di nuovi impianti "in relazione alla
densita' dei panifici esistenti e del comume della produzione nella
localita' ove e' stata cheista l'autorizzazione".
Infatti sia nel comune di Assoro che nella provincia di Enna vi
sarebbe gia' una situazione di saturazione della produzione del pane
che non consentirebbe l'autorizzazione per l'installazione di un
grosso impianto industriale, come quello della cooperativa "Valle del
Dittaino". Su tale situazione di fatto non esiste contestazione.
Le difese dell'amministrazione intimata e del controinteressato
infatti si basano su una diversa interpretazione dell'art. 2 cit.
che, letto in correlazione col successivo art. 11, consentirebbe il
rilascio della autorizzazione nella presente fattispecie.
Il collegio, riuniti gia' i ricorsi e dichiaratili ammissibili con
precedente sentenza n. 345/1987, ritiene indispensabile riproporre
alla Corte costituzionale la questione gia' solevata, relativa alla
non manifesta infondatezza della proposta illegittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge n. 1002/1956, in quanto
essenziale ed imprescindibile ai fini del decidere.
Esclude infatti il collegio la possibilita' di una lettura del
combinato disposto degli artt. 2 e 11 della legge cit. tale da
risolvere la certenza prescindendo dalla questione di
costituzionalita'.
In primo luogo infatti l'art. 2 non prevede ne' implicitamente ne'
esplicitamente la possibilita' che si possa fare a meno
dell'autorizzazione per impianti che trasportino fuori comune il
prodotto; inoltre la possibilita' di tale trasporto, proprio perche'
si riferisce ad ambiti comunali, puo' ben ritenersi compatibile con
l'art. 2, il quale parla piu' genericamente di localita', la quale
quindi potrebbe ricomprendere territori di piu' comuni limitrofi.
Le norme di cautela cioe' dettate per il trasporto del pane da un
comune all'altro non escludono affatto l'applicabilita' dell'art. 2,
ma consentono una lettura del termine "localita'" che puo' riferirsi
ad ambiti territoriali di piu' comuni, ma comunque sempre all'interno
dell'area provinciale, considerata la competenza per l'autorizzazione
attribuita ad autorita' amministrativa provinciale.
Il principio quindi dell'autorizzazione legata alla produttivita'
ed al fabbisogno "locale" rimane comunque insito nella legge, ferma
restando la possibilita' di individuare localita' piu' o meno ampie
nell'ambito provinciale.
Poiche', come si e' detto, risulta incontroverso che
l'autorizzazione di che trattasi comporta il superamento anche del
fabbisogno della intera provincia di Enna, gia' satura, la questione
di costituzionalita' e' qui rilevante:
2. - Orbene, il collegio dubita della costituzionalita' di una
norma di legge sicuramente "datata", e legata a situzioni contingenti
e di produzione non piu' sussistenti, considerati i tipi di prodotto
"a lunga cosnervazione" oggi esistenti, che consentono trasporti e
vendite a distanza di lungo e di tempo.
Proprio in relazione alla divesa tipologia della panificazione
oggi esistente, viene in evidenza il contrasto con l'art. 3 della
Costituzione per avere la legge assoggettato ad una autorizzazione
basata sugli stessi presupposti localistici sia impianti artigianali
che producono pane da consumarsi rapidamente, sia impianti
industriali che producono pane a piu' lunga conservazione.
Soprattutto pero' il collegio ritiene violato l'art. 41 della
Costituzione in quanto pone irrazionali limitazioni all'iniziativa
privata.
Non si vede infatti quale utilita' sociale per il consumatore
possa derivare da una normativa dalle caratteristiche latamente
corporative, che garantisce il mantenimento di situazioni economico-
produttive esistenti e posizioni di privilegio alle aziende gia'
esistenti, tali da comportare addirittura l'esclusione dell'ingresso
di nuove aziende in determinate condizioni.
In linea di principio infatti una tale situazione, che comporta di
fatto un'assenza di concorrenza, puo' addirittura produrre effetti
negativi sia sulla qualita' del prodotto che sul prezzo, per quei
tipi di pane non soggetti a prezzo amministrato.
Se quindi e' gia' poco compatibile con i canoni costituzionali una
normativa in generale tendente ad escludere forme di concorrenza
all'interno di un settore produttivo, a maggior ragione essa appare
illegittima quando cristalizza a livello "locale-provinciale" tali
situazioni, senza tener conto della possibilita' di produrre tipi di
pane che potranno essere venduti addirittura all'estero.
Anzi, a ben vedere, la normativa in esame cosnentirebbe in ipotesi
assai marginali l'installazione nel territorio nazionale di impianti
la produzione dei quali sia proiettata all'estero, giacche'
l'autorizzazione viene rilasciata in relazione ai fabbisogni locali:
se questi sono gia' soddisfatti dalla produzione esistente,
l'autorizzazione sara' negata; se il fabbisogno invece non e' ancora
soddisfatto, l'autorizzazione verra' rilasciata solo per la quota
residua che, sia per quantita' che per evidente utilita' economica,
non potra' certo esser tale da consentire una
commercializzazioneall'estero.
Infine la norma in esame appare in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione perche' sottopone a provvedimento autorizzativo di
autorita' provinciale l'esercizio di attivita' industriale con
rilievo nazionale e comunitario.
In ordine a cio' si rileva conclusivamente come disposizioni del
genere di quelle in esame, sia per il carattere localistico che per
la "chiusura" del mercato o la limitazione della concorrenza, si
pongono in stridente contrasto con i principi comunitari sulla
liberta' di commercio e di stabilimento.